Perdebatan mengenai sistem pemilihan kepala daerah (Pilkada) langsung atau tidak langsung kembali mengemuka, memicu refleksi mendalam tentang esensi demokrasi dan konstitusionalitas di Indonesia. Sejak era kemerdekaan, para pendiri bangsa telah mewanti-wanti agar tidak serta-merta mengadopsi demokrasi Barat yang berpotensi tidak selaras dengan karakter bangsa.
Kilas Balik Sejarah dan Penolakan Demokrasi Langsung
Jauh sebelum Indonesia merdeka, sejarah telah mencatat kelemahan pemilihan langsung. Di Republik Romawi kuno, praktik sogokan melalui pesta, tontonan, dan pemberian uang kepada pemilih marak terjadi, meskipun telah ada undang-undang seperti Lex Vigula. Hal serupa juga terjadi saat penyusunan konstitusi Amerika pada 1787, di mana gagasan popular vote yang diusulkan James Madison ditentang oleh Albridge Gerry, yang meragukan penilaian rakyat.
Di Indonesia, penolakan terhadap demokrasi Barat dan pemilihan langsung juga terjadi dalam perdebatan Badan Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) tahun 1945. Profesor Supomo, dalam pidatonya pada 31 Mei 1945, dengan tegas menyatakan, “… hendaknya janganlah diturut cara pilihan menurut sistem demokrasi Barat, oleh karena pilihan secara sistem demokrasi Barat itu berdasar atas faham perseorangan… sistem demokrasi Barat menyamakan manusia satu sama lain seperti angka-angka belaka yang semuanya sama harganya…”
Senada dengan Supomo, Soekarno dalam pidato 1 Juni 1945 juga menolak demokrasi Barat. Ia berpandangan bahwa demokrasi Barat dan pemilihan langsung tidak akan membawa pada demokrasi politik dan ekonomi, serta tidak mampu menghadirkan kesejahteraan sosial. Soekarno mengusulkan, “Saudara-saudara, saya usulkan: Kalau kita mencari demokrasi, hendaknya bukan demokrasi Barat, tetapi permusyawaratan yang memberi hidup, yakni politiek-economische demo¬cratie yang mampu mendatangkan kesejahteraan sosial !”
Apa yang diungkapkan Soekarno ini, menurut artikel, terbukti ketika republik ini mengubah sistem pemilihan tidak langsung ke langsung, yang justru memberi jalan bagi oligarki untuk menguasai pentas politik Indonesia, alih-alih menghadirkan kesejahteraan sosial dan ekonomi.
Representasi Politik dan Mekanisme Kelembagaan
Pertanyaan fundamental muncul: apakah Pilkada langsung menciptakan pemerintahan yang lebih representatif? Pada dasarnya, representasi politik tetap kembali kepada lembaga penyelenggara pemerintahan, terlepas dari apakah kepala daerah dipilih langsung atau tidak langsung. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) tetap dibahas bersama DPRD dan Pemerintah. Peraturan Daerah (Perda) tetap dibahas dan disahkan oleh DPRD dan bupati/wali kota. Mekanisme pemakzulan bupati/wali kota pun tetap menggunakan kelembagaan DPRD.
Rakyat memiliki hak untuk memberi usul, mengevaluasi, mengkritik, bahkan mengusulkan untuk menjatuhkan pemerintah. Dipilih langsung atau tidak langsung, tidak ada hak konstitusional dan demokrasi rakyat yang dirampas. Rakyat memang tidak memilih langsung pelaksana pemerintahan (eksekutif) dalam sistem tidak langsung, namun DPRD sebagai wakil rakyat dipilih secara langsung dan menjadi representasi rakyat untuk mengawal aspirasi dan kehendak mereka.
Demokrasi, bahkan dalam makna liberal, yang dipentingkan adalah institusi demokrasi yang kebal terhadap pengaruh kekuasaan lain, bukan semata-mata mengenai pilihan. Francis Fukuyama dalam Liberalism It Is Discontent (2023) berpendapat bahwa kegagalan demokrasi bukanlah tentang pemilihan langsung, melainkan tentang kekebalan institusi demokrasi terhadap munculnya pemimpin populis yang menyerang lembaga demokrasi dengan otoritasnya.
Biaya Mahal dan Cengkeraman Oligarki
Pro-kontra Pilkada langsung atau tidak langsung perlu diakhiri dengan pengkajian komprehensif. Pada masa pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono, Pemerintah dan DPR sempat menyepakati UU No. 22 Tahun 2014 yang mengamanatkan Pilkada dilakukan oleh DPRD, dengan pertimbangan penghematan nasional dan menghindari politik uang. Namun, desakan publik, pengamat, dan lembaga survei membuat SBY menerbitkan dua Perppu yang mengembalikan Pilkada langsung, yang kemudian disetujui DPR tanpa perintah konstitusi yang mewajibkan.
Fakta menunjukkan bahwa demokrasi di Indonesia sangat mahal. Pilkada langsung memakan anggaran negara yang fantastis, mencapai Rp 37 triliun pada tahun 2024. Selain itu, setiap kandidat setidaknya harus menyediakan biaya politik Rp 30 miliar hingga Rp 50 miliar. Kondisi ini membuka jalan bagi “bandar politik” atau oligarki untuk membiayai Pilkada, sehingga calon dengan keuangan “gendut” memiliki peluang lebih besar untuk menang.
Meskipun potensi politik uang ada di kedua sistem, Pilkada langsung memakan anggaran negara yang besar dan sulit diawasi perilaku politik uangnya. Sebaliknya, Pilkada tidak langsung membutuhkan anggaran negara yang minim dan potensi politik uang lebih mudah diawasi. Secara faktual, Pilkada langsung juga telah banyak menjerat kepala daerah dalam kasus korupsi seperti suap, yang disebabkan oleh biaya politik yang sangat mahal. Ini membuat kepala daerah terpilih cenderung lebih pragmatis. Berbeda dengan masa kepala daerah ditunjuk oleh presiden, kasus korupsi yang melibatkan mereka relatif jarang ditemukan.
Selain biaya, Pilkada langsung juga berpotensi menciptakan keretakan kohesi sosial, perpecahan, dan polarisasi masyarakat yang membahayakan keamanan dan ketertiban.
Pilkada Demokratis dan Konstitusional Sesuai Falsafah Bangsa
Pilkada langsung seyogianya dievaluasi secara menyeluruh. Selain tidak mencerminkan semangat demokrasi Pancasila, khususnya sila keempat, Pilkada langsung juga dianggap tidak memiliki pijakan konstitusional yang kuat. Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 menyatakan, “Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai pemerintah daerah yang dipilih secara demokratis.” Kata “demokratis” ini mengisyaratkan bahwa pemilihan kepala daerah tidak harus langsung oleh rakyat, melainkan dapat dilaksanakan melalui permusyawaratan perwakilan.
Konstitusi tidak secara eksplisit menyatakan bahwa kepala daerah harus dipilih langsung oleh rakyat, sehingga pemilihan melalui DPRD adalah pilihan yang konstitusional. Pengembalian pemilihan kepala daerah ke DPRD dapat menghalau oligarki dan mengurangi biaya politik yang mahal. Meskipun potensi korupsi tetap ada, pengawasan oleh penegak hukum akan lebih mudah dibandingkan mengawasi politik uang di tingkat masyarakat.
Tafsiran “demokratis” dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 memang belum selesai. Ada dua pandangan: pemilihan langsung oleh rakyat, atau dipilih oleh DPRD. Poin kedua diperkuat oleh Sila Keempat Pancasila, “Kerakyatan yang dipimpin oleh Hikmat kebijaksanaan dalam Permusyawaratan Perwakilan.” Demokrasi perwakilan inilah yang dikehendaki pendiri bangsa.
Robert Michael dalam Partai Politik (1984) menyatakan bahwa rakyat, sebagai massa, seringkali tidak mengenal rekam jejak atau prestasi kandidat yang mereka pilih. Keterlibatan massa langsung dalam demokrasi dapat mengarah pada “demokrasi massa” yang dekat dengan kesalahpahaman dan anarkisme. Pendiri bangsa menginginkan demokrasi perwakilan, di mana wakil-wakil rakyat duduk bersama secara musyawarah dan mufakat untuk menentukan pemimpin. Wakil rakyat dianggap lebih dekat dan lebih mudah mengakses informasi tentang kandidat yang pantas memimpin.
Demokrasi langsung, dengan sistem threshold, cenderung oligarkis dan mempermudah oligarki mengatur kandidasi. Angka threshold, baik dalam Pilkada maupun Pilpres, menjadi pintu seleksi paling mahal dalam demokrasi, di mana partai politik cenderung menawarkan kandidat yang “berduit” tanpa memandang rekam jejak. Oleh karena itu, mengkaji ulang Pilkada yang konstitusional dan demokratis sesuai falsafah bernegara dan karakter bangsa Indonesia menjadi langkah penting untuk perbaikan sistem demokrasi politik ke depan.